quarta-feira, 16 de março de 2016

Fatos e Verdades

Bom dia pessoal,

Ontem ocorreu algo muito chato na nossa caminhada política. O Portal Metropoles, o qual respeito muito, publicou uma matéria ao meu respeito. A machete diz que o Tribunal cobra explicações sobre supostas irregularidades de programa para trabalhadores de quando fui Secretário de Trabalho no DF. 

As supostas irregularidades apresentadas pelo Tribunal se deram na execução do Programa A-Tenda do Trabalhador que aconteceu nos anos de 2008, 2009 e 2010. Este programa atendeu mais de 100 mil pessoas, foi o maior programa de qualificação profissional e atendimento ao trabalhador da história do Distrito Federal. Neste anos conseguimos alcançar os menores índices de desemprego na série histórica da Pesquisa de Emprego e Desemprego do DF.

O que a matéria também não revela é o TCDF determinou a suspensão da tomada de contas especial (procedimento para averiguar o tamanho do prejuízo ao cofres públicos) quando apresentei meu recurso da decisão a época que não tinha sido ouvido em 2013. No final do ano passado o TCDF reformou a decisão suspendendo completamente a tomada de contas especial por entender que nossa defesa foi satisfatória.

Vamos aos detalhes deste processo:

Trata o referido processo de Representação apresentada pelo Ministério Público junto a essa c. Corte de Contas para exame do Contrato n° 10/2009, firmado entre a Secretaria de Estado de Trabalho e a empresa Mercado Cultural Ltda. por meio dos Pregões nº 1120, 1419 e 1165, no valor de R$ 22.550.632,00, com prazo de vigência de 12 (doze) meses, cujo objeto era a contratação de empresa para a realização do Programa A-Tenda Trabalhador 2009.

O Ministério Público informou que o Contrato nº 10/2009 foi fruto da realização dos Pregões de nº 1120/2008, 1165/2008 e 1419/2008, nos quais a empresa Mercado Cultural foi vencedora para diversos lotes. 

Após relatar a origem do Contrato nº 10/2009, o d. parquet complementou que, passados 6 (seis) meses da publicação do Extrato do Contrato nº 10/2009, no DODF de 25.02.2009, foi publicado aditivo de 25% no DODF de 18.08.2009, passando o valor contratual para R$ 27.958.790,00.

Diante disso, foi autorizada inspeção para verificação dos aspectos formais da contratação, dos aditivos, os preços pactuados, bem como dos resultados obtidos com a execução do Contrato nº 10/2009.

Em seguida, após realizar uma breve análise da execução do Contrato nº 10/2009 nos exercícios de 2009 e 2010, a Unidade Técnica sugeriu ao e. Plenário dessa c. Corte de Contas que:

1) determine a audiência dos responsáveis abaixo indicados, haja vista a possibilidade de aplicação da multa especificada no art. 57, II, da Lei Complementar nº 1/94 e de conversão dos autos em Tomada de Contas Especial, para ressarcimento dos valores empregados em despesas não comprovadas, com base no art. 46 da mesma Lei Complementar;

i) Sr. Rodrigo Germano Delmasso Martins, em razão das falhas:

Ausência de designação dos executores do contrato, conforme determina o art. 13 da Lei 16.098/94;
Ausência no Contrato nº 10/2009 de cronograma de execução das etapas do Programa, conforme determina a Lei de Licitações, art. 55, IV, alínea “b”;

Diante do Relatório de Inspeção nº 2.0116.11, o Diretor da Divisão de Acompanhamento entendeu pela necessidade de realização de alguns ajustes na instrução, haja vista não terem sido identificados todos os responsáveis pela realização das despesas realizadas na contratação da empresa Mercado Cultural Ltda., com a devida caracterização dos atos por eles praticados, bem como pela necessidade do adequado enquadramento legal das irregularidades apontadas.

Submetidos os presentes autos à apreciação do e. Plenário dessa c. Corte de Contas, restou decido o seguinte:

Decisão nº 4998/2012
O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, decidiu:

II. determinar à Secretaria de Estado de Transparência e Controle do Distrito Federal que, se ainda não o fez, adote as providências necessárias para a instauração de tomada de contas especial, com o objetivo de apurar a ocorrência de prejuízo na execução do Programa A-Tenda Trabalhador da Secretaria de Estado de Trabalho, do Contrato nº 10/2009, firmado com a empresa Mercado Cultural Ltda.;

III. autorizar a audiência dos responsáveis abaixo indicados, tendo em vista a possível aplicação das multas estabelecidas nos incisos II e III do art. 57 e da sanção prevista no art. 60, ambos da Lei Complementar nº 1/94: 
Senhor RODRIGO GERMANO DELMASSO MARTINS, na função de Secretário de Estado e de Chefe da Unidade de Administração Geral, por ter conduzido o processo de negociação, assinado o Contrato nº 10/2009, os Termos Aditivos ao referido ajuste e o Termo de Parceria nº 01/2008, bem como autorizado os pagamentos, afrontado a legislação de regência, especificamente: os arts. 42, 52, incisos I e II, e 54, §§ 2º e 3º, do Decreto nº 16.098/94, 60, 62 e 63 da Lei nº 4.320/64, e 2º, Parágrafo único, 26, parágrafo único, incisos I, II e III, 38, e seu inciso VI, 54, § 1º, 55, incisos I, IV e V, 57, II, 60, parágrafo único, 65, inciso I, alínea "b", e 67 da Lei nº 8.666/93;

Após ter sido notificado dessa decisão, o ora defendente interpôs Recurso Inominado, aduzindo que, antes de se decidir pela conversão dos presentes autos em TCE, fossem identificados os responsáveis e apurado o montante do suposto prejuízo, bem como deveria ser concedido aos envolvidos a oportunidade de prévia apresentação de defesa.

Apesar da manifestação da Unidade Técnica e do d. MPjTCDF terem opinado pelo não conhecimento do Recurso, esse c. Tribunal de Contas decidiu por conhecer do recurso como pedido de reexame e, no mérito, dar-lhe provimento, nos seguintes termos:

Decisão nº 4475/2013
O Tribunal, por maioria, de acordo com o voto do Relator, decidiu:
I) conhecer do recurso de fls. 469/480 como sendo pedido de reexame, nos termos dos arts. 33, 34 e 47 da Lei Complementar nº 01/1994, c/c o art. 189 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Distrito Federal, conferindo-lhe efeito suspensivo em face do item II a Decisão nº 4998/2012; 

Na minha defesa apresentada ao TCDF demonstro item a item que não existe qualquer irregularidade ou ato ilícito que justifique a aplicação de penalidade ao ora defendente ou mesmo a instauração de uma Tomada de Contas Especial. Senão, vejamos:

A) Das Características do Programa A-Tenda do Trabalhador e da minha Boa-Fé:

O programa A-Tenda do Trabalhador objetivava levar às comunidades com difícil acesso aos Postos de Atendimento os serviços prestados pela SETRAB, de modo a ampliar a inserção do trabalhador desempregado no mercado de trabalho, bem como promover maior oportunidade de emprego, ocupação e renda.

Na oportunidade, vale ressaltar o que disse a Unidade Técnica, no Relatório de Inspeção nº 2.0116.11, às fls. 166/201, dos presentes autos, sobre o objetivo do programa A-Tenda do Trabalhador:

(...) tinha como objetivo principal proporcionar a população do Distrito Federal acesso as ações da SETRAB, de modo a ampliar a inserção do trabalhador no mercado de trabalho, bem como promover maiores oportunidades de emprego, trabalho e renda, por um período de 10 a 30 dias, com a implantação de três tendas por mês. Seus objetivos específicos foram:

i. Oferecer cursos de qualificação profissional de acordo com a vocação da comunidade;

ii. Promover a intermediação de mão-de-obra;

iii. Possibilitar a recepção do benefício do Seguro-Desemprego de forma integrada com as demais ações da SETRAB;

iv. Ampliar as fontes de financiamento e o número de beneficiários dos programas de microcrédito;

v. Estimular a formalização dos artesãos por intermédio da emissão da "carteira do artesão";

vi. Orientar a formação de associações e cooperativas;

vii. Promover maior integração da sociedade com as ações desenvolvidas pela Secretaria.

Verifica-se que se trata de um programa que trazia maior inserção de cidadãos residentes em comunidades carentes do Distrito Federal no mercado de trabalho, além de permitir o acesso da população a todos os serviços e orientaçãos da Secretaria de Estado de Trabalho.

Esse Programa vinha sendo realizado desde 2008 e apresentou enorme sucesso junto à população atendida. 

De fato, foi comprovada uma real diminuição do desemprego nas áreas atendidas pelo Programa, conforme o Relatório de “Pesquisa de Emprego e Desemprego no Distrito Federal”.

Observe-se que a PED apontou que o desemprego nos anos de 2008 e 2009, quando o Programa foi realizado pela SETRAB, diminuiu significativamente,  e em 2009 atingiu a menor média dos últimos 14 anos:

A taxa de desemprego total diminuiu pelo sexto ano consecutivo, transitando de 16,6% em 2008 para 15,8%, em 2009 (Gráfico 2). Vale destacar que esta é a menor taxa de desemprego dos últimos 14 anos. Nesse período, a taxa de desemprego aberto variou de 10,8% para 10,6%, e a de desemprego oculto diminuiu de 5,7% para 5,3%.

Esse sucesso também foi confirmado pela ampla cobertura jornalística obtida pelo Programa A-Tenda do Trabalhador, que foi objeto de diversas matérias em jornais de grande circulação:

Por exemplo, observe-se a manchete do “Jornal Coletivo” sobre os resultados do Programa em 2009 
Programa capacitou mais 23 mil em 2009

Número foi cinco vezes maior do que o registrado no ano anterior, segundo Setrab. Objetivo é promover cursos para a população do Distrito Federal

Como visto, razões não faltam para que houvesse a continuidade do Programa A-Tenda do Trabalhador no exercício de 2009, quando o ora defendente atuou como Secretário de Estado do Trabalho Substituto.

Importante ressaltar que para a continuidade do Programa A-Tenda do Trabalhador em 2009 era necessária somente a contratação de empresa para a montagem das estruturas físicas, pois a entidade responsável pela realização dos cursos, o Instituto Alter Ego - IAE, já havia sido definida por meio do Termo de Parceria nº 001/2008.

Note-se, ainda, que o Programa era executado de forma complexa, tendo em vista seu caráter itinerante, já que se destinava a atender diferentes comunidades em datas diversas.

Em virtude disso, o defendente tomou as providências necessárias à contratação de empresa para a montagem da estrutura física que daria suporte à realização dessas ações. 

Com esse fim, encaminhou o Ofício nº 81/2009-GAB/SETRAB à Central de Compras, indicando a listagem de estrutura física e de pessoal necessária à execução do Programa A-Tenda do Trabalhador.

É evidente o meu zelo e a boa-fé na condução dessa contratação!

Diante da necessidade de continuidade desse serviço público prestado às comunidades mais carentes do DF, tomei todas as providências que lhe eram cabíveis para a realização do programa em 2009.

Outrossim, observa-se que designei, desde o início, executores para acompanhar a realização do Programa A-Tenda do Trabalhador e foi além, acompanhando o mais próximo possível o trabalho desses executores, apesar de não ser sua atribuição legal a fiscalização da execução dos contratos, que recaía justamente sobre esses executores.

Vale ressaltar que tive o cuidado de realizar reuniões com os executores de contratos da SETRAB para avaliar o andamento dos diversos projetos daquela Secretaria, como por exemplo demonstra Memorando nº 181/2009 – UAG/SETRAB em anexo na defesa apresentada ao TCDF.

Ademais, frequentemente, informava aos executores de contratos da SETRAB sobre a realização de cursos de especialização em gestão de contratos administrativos. (memorando comprobatório em anexo à defesa - DOC 06)

Ressalte-se, ainda, que tomava todas as providências possíveis para acompanhar a execução de todos os contratos, como fazem prova as diversas circulares determinando a apresentação de relatório de prestação de contas de projetos em execução da Secretaria, encaminhados aos Subsecretários, Diretores e Gerentes daquele órgão conforme comprovado no anexo (Doc. 07) na defesa apresentada ao TCDF.

Com isso, temos que o ora defendente sempre agiu de forma zelosa e com extrema boa-fé, procurando sempre acompanhar de perto a execução dos diversos projetos da SETRAB, dentre eles o Programa A-Tenda do Trabalhador, ou ao menos orientando os executores dos contratos.

B) Das Despesas sem Emissão prévia de Nota de Empenho e sem cobertura contratual – descumprimento aos Artigos 42, do Decreto nº 16.098/94, 60 da Lei nº  4.320/64 e art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93

Diante da necessidade de montagem da estrutura física para a execução desse Programa e a necessidade premente das comunidades em receber o Programa A-Tenda do Trabalhador, inciou-se o processo de contratação da empresa Mercado Cultural, cujos preços já estavam registrados em Ata de Registro de Preço junto à Central de Compras da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Distrito Federal.

Para tanto, verifiquei a existência de prévia dotação orçamentária suficiente à realização das despesas necessárias à execução do Programa, que foi confirmada em 14.01.2009 pelo Núcleo de Execução Orçamentária pelo Memorando à fl. 163 do processo nº 430.000020/2009 (Doc. 09 na defesa apresente junto ao TCDF).

Em seguida, encaminhou o Ofício nº 023/2009 - GAB/SETRAB, de 14.01.2009 (Doc. 10), à empresa Mercado Cultural, requerendo a prestação dos serviços necessários ao início da execução do Programa, em virtude de ter sido assinada Ata de Registro de Preços nº 004/09 em 14.01.2009 (fls. 138/145 e 148/153 do Anexo I - Doc. 15).

Na mesma data, encaminhou o Ofício nº 024/2009-GAB/SETRAB ao Instituto Alter Ego - IAE (Doc. 11) solicitando a realização dos cursos profissionalizantes que deveria ministrar por força do Termo de Parceria nº 01/2008. 

Atendidas essas condições mínimas para a execução do Programa A-Tenda do Trabalhador, justifiquei minha decisão de determinar o início dos trabalhos já em janeiro de 2009, nos termos do Despacho às fls. 85/88 do Anexo I dos presentes autos (Doc. 12):
Com fundamento nesses fatos, foi deflagrado o presente processo de contratação para a realização do programa no ano de 2009, e tendo em vista que muitas vezes a situação crítica vivida pelo trabalhador não pode esperar pela ação Governamental, sob pena de refletir até em ocorrências sociais graves e sérias as quais o poder público não pode fechar os seus olhos, foi assim que esta Secretaria entrou em contato com a empresa vencedora dos pregões cujos objetos compreendem o fornecimento de toda a estrutura do programa nas referidas cidades, bem como também solicitamos ao Instituto Alter Ego - IAE, a disponibilização de mão de obra e material para a ministração dos cursos ali requeridos.

Por sua vez, a gerente de suporte operacional requereu no dia 16 de janeiro de 2009, informações quanto à disponibilidade orçamentária, em epígrafe, que foi respondido positivamente na mesma data. Ainda há nos autos oficio do Instituto Alter Ego informando que, após o dia 20 de janeiro do corrente não poderá viabilizar a ministração dos cursos requeridos, uma vez que após aquela data possivelmente haverá outras demandas que impossibilitarão a execução da presente. Da mesma forma, esta Secretaria tem encontrado dificuldades para o efetivo empenho dos valores relativos ao programa já que os mesmos precisam ser ainda votados pela Câmara Legislativa, e que, pelo que se tem noticiado, até o presente momento não há qualquer menção a tal aprovação.

Aguardar o desenrolar de todos esses fatos poderá ensejar o atraso no cronograma do programa e inviabilizar sua execução e ainda interferir seriamente na agenda do Governador, e dada a importância que o Instituto tem na execução do mesmo, a preparação da estrutura sem a ministração dos cursos não faria qualquer sentido, da mesma forma entendo tratar-se de situação sui-generis, que necessita intervenção desta Secretaria, já que não se consegue até então realizar o empenho para cobrir a referida despesa.

Outro fato de suma importância diz respeito à cobertura espontânea que a mídia tem dado ao programa, alardeando nas cidades acima citadas a chegada do mesmo, então prevista para o próximo dia 20. Portanto, esses fatos aqui demonstrados, não obstante a ocorrência de diversos outros que corroboram para a inviabilização do mesmo, caso não haja intervenção forte desta Secretaria, requer assim a autorização para que a empresa responsável adote providências no sentido de disponihilizar toda a estrutura solicitada de forma que no dia 20/01/2009, possamos dar início ao programa, ao contrário, restará inviabilizado toda a sua execução, por questões técnicas e de agendamento. Firme nesses argumentos e consubstanciado no interesse público primário, entendo que o princípio da eficiência deverá ser priorizado neste caso concreto.

(...)
Assim, entendo que o princípio da eficiência tem o condão de aprimorar a Administração Publica, visando aperfeiçoar os serviços e as atividades prestados, buscando também otimizar os resultados e atender o interesse público com maiores índices de adequação, eficácia e satisfação. De tal forma que, o Administrador deverá ponderar a busca de resultados com o cumprimento do referido princípio. No caso em tela, entendo que, com base nos resultados já alcançados no programa do ano de 2008, as circunstâncias determinam a imediata autorização para a disponibilidade de toda a estrutura de forma imediata, após, deverá esta Secretaria prosseguir cnvidando todos os esforços visando o cumprimento das disposições legais para a formalização da referida contratação. Na oportunidade, determino que a servidora Rute Ferreira Rodrigues -Mat. 87494-9, acompanhe a execução.”
Portanto, para a efetiva realização do Programa A-Tenda do Trabalhador antes que se tornasse inviável a realização dos cursos, foi necessário que os serviços objeto do Contrato nº 010/2009 se iniciassem antes da emissão do empenho, como ressaltado pelo ora defendente no Despacho supratranscrito.

No entanto, ressalta-se que naquela época a empresa Mercado Cultural já tinha seus preços registrados em Ata de Registro de Preço, onde a SETRAB configurava como órgão participante e, portanto, integrava a ata de registro de preços.
 
Assim, ainda que o início da prestação dos serviços pela Mercado Cultural tenha se dado antes da assinatura do contrato, seus preços já estavam registrados em Ata e contratados pela Administração Pública Distrital, onde a SETRAB figurava como órgão participante, portanto, a irregularidade foi meramente formal.

Na ocasião estavam em jogo duas questões que mereciam ser ponderadas:

1) PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS SEM PRÉVIA COBERTURA CONTRATUAL E PRÉVIO EMPENHO, que ocorreu devido a necessidade da Câmara Legislativa votar o efetivo empenho dos valores relativos ao programa.

2) DESCONTINUIDADE DO PROGRAMA E DOS RESPECTIVOS SERVIÇOS PÚBLICOS PRESTADOS ATRAVÉS DO PROGRAMA A-TENDA DO TRABALHADOR, haja vista que não teria havido a prévia emissão de empenho e, com isso, a formalização contratual.

Sobre esse aspecto, importante destacar que a Constituição Federal, em seu artigo 37, traz em seu bojo princípios norteadores da Administração Pública e dentre eles destacam-se no caso o princípio da legalidade, da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, da impessoalidade, da indisponibilidade do interesse público, da continuidade do serviço público, da moralidade administrativa, que são princípios que regem a Administração Pública.

Assim, outra conduta não poderia ter sido exigida por minha parte, que primando pelo melhor interesse público, deu continuidade ao Programa enquanto se aguardava algumas formalidades legais.

Data maxima venia, esquece-se a Unidade Técnica, que a prestação dos serviços sem cobertura contratual e sem prévio empenho, deu-se por apenas e tão somente 1(um) mês, e se deu em razão da ausência de mera formalidade legal.

Assim, houve a continuição do Programa que já vinha sendo exeutado desde o ano de 2008, a fim de evitar prejuízo à população e ao intersse público, enquanto se aguardava o efetivo empenho dos valores relativos ao Programa.

Após cumpridas as formalidades legais, o contrato fora devidamente assinado e houve o respectivo empenho.

Importante destacar que, caso o ora defendente optasse por aguardar o efetivo empenho dos valores relativos ao Programa, poderia haver maiores prejuízos ao interesse público e ao erário, haja vista  que:

o Instituto Alter Ego, que ministrava os cursos gratuitamente no Programa A Tenda do Trabalhador, já havia informado que após o dia 20 de janeiro não poderia viabilizar a ministração dos cursos requeridos, uma vez que após aquela data possivelmente haveria outras demandas que impossibilitariam a execução do presente, como noticiado no Despacho às fls. 85/88 do Anexo I (Doc. 12);

- a Programa que, até então, era um grande sucesso junto à população, perderia a credibilidade, haja vista que seria adiado sine die, prejudicando toda a população interessada.

Assim, houve o efetivo empenho  dos valores relativos ao Programa, sem que houvesse a descontinuidade dos serviços públicos essenciais prestados no Programa A-Tenda do Trabalhador, cuja interrupção levaria à imediata perda do Termo de Parceria com o Instuto Alter Ego, que prestava serviços gratuitos no Programa A-Tenda, além de prejuízo junto à população, o que sem dúvidas causaria maior prejuízo ao Distrito Federal e ao interesse público.

Foi com base na essencialidade da continuidade da prestação de todos os serviços públicos e para evitar maiores prejuízos ao interesse público que houve a prestação dos serviços, mesmo sem a necessária cobertura contratual e prévio empenho, por motivos alheios à vontade do ora recorrente.

Pode-se concluir, portanto, que a continuidade dos serviços denominados essenciais não alcança apenas e tão somente situações em que há interrupção por motivo de greve, mas, também, a quaisquer tipos de interrupção, seja por cobrança de dívidas ou por falta do próprio serviço.

Isso porque, pela natureza essencial da prestação, condizente com a própria subsistência digna do homem, vedando-se que se reduza, prejudique a qualidade de vida, que, por muitas vezes, constitui-se na própria realização da cidadania, fundamentos defendidos e insculpidos no artigo 1º da Constituição da República de 1988.

Em verdade, muitos doutrinadores consideram todo serviço público essencial, vez que, pelo simples fato de ser público, já carrega consigo o caráter da essencialidade. Sendo público e essencial, em outras palavras, possui caráter real e concreto de urgência, isto é, necessidade concreta e efetiva de sua prestação.

Conforme todo o já exposto, pode-se asseverar com segurança que os serviços essenciais são para a coletividade e para o ordenamento jurídico indispensáveis à manutenção da vida e dos direitos, conceito esse que reforça a tese de impossibilidade de sua interrupção. 

Além do mais, por serem indispensáveis à normalidade das relações sociais, ocupam natureza pública, onde não se evidencia proprietários desses serviços, mas apenas gestores que devem atuar para a preservação de sua utilização pelo homem.

Dessa forma, e tomando por base princípio constitucional acima exposto, requer seja ponderada a irregularidade meramente formal apontada neste item com a continuidade dos serviços públicos essenciais, para se afastar quaisquer sanções ao ora recorrente.

Se outra postura fosse adotada pelo ora defendente, haveria a violação do princípio da continuidade do serviço público, o que sem dúvida causaria maiores prejuízos ao erário e ao interesse público.

Assim, verifica-se que o início da prestação desses serviços antes de se formalizar a contratação se deu em razão da aplicação em concreto de princípios basilares da Administração Pública, notadamente o da eficiência e da continuidade do serviço público. 

O i. doutrinador Hely Lopes Meirelles define com bastante clareza a relevâcia do princípio da eficiência na atividade administrativa:


“O princípio da eficência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.”

Sabe-se que as regras existem principalmente para garantir a efetividade dos princípios gerais de Direito. 

Dessa forma, não faz sentido valer-se de regras para obstar a realização dos princípios que elas visam proteger. 

Observa-se que, ainda que tais formalidades não tenham sido realizadas antes do início da prestação dos serviços, não houve qualquer prejuízo ao erário ou à população do DF. Ao contrário, isso foi evitado.

Como visto, a empresa que prestou esses serviços foi a que os prestaria de qualquer maneira, pois era vencedora de certame já concluído com esse objeto e com seus preços devidamente registrados junto à Central de Compras.

Outrossim, os valores a serem utilizados para os pagamentos já estavam devidamente reservados no orçamento. 

Além disso, antes de se determinar a montagem de estruturas, a SETRAB seguiu todos os procedimentos legais necessários para aderir às respectivas Atas de Registro de Preços.

De fato, constam às fls. 96/132 do Anexo I as requisições dos itens essenciais à montagem dessas estruturas necessárias à execução do Programa A-Tenda do Trabalhador. (Doc. 13)

Note-se que às fls. 133/134 do Anexo I dos presentes autos, encontra-se a informação de que os recursos orçamentários necessários para fazer frente a esses gastos estavam devidamente assegurados. (Doc. 14)

Nesse diapasão, às fls. 135/153 do Anexo I, sobrevieram as autorizações da Gerência de Registro de Preços da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Distrito Federal para a aquisição dos bens e serviços antes requeridos pela SETRAB. (Doc. 15)

Destarte, verifica-se que todos os requisitos legais para a adesão da SETRAB às Atas de Registro de Preços nas quais aparecia como fornecedora a empresa Meercado Cultural foram seguidos, em conformidade com o disposto no Decreto nº 3.931/01, aplicável no Distrito Federal por força do Decreto Distrital nº 22.950/02.

Nesse sentido, todos os liames do fornecimento da estrutura física pela empresa supracitada estavam devidamente delineados nessas Atas de Registro de Preços.

Assim, a empresa Mercado Cultural foi paga porque, como vencedora de licitação prévia, efetivamente executou os serviços demandados pela Administração Pública.

C) Das Irregularidades na Liquidação das Despesas - descumprimento aos Artigos 52, incisos I e II, e 54, §§ 2º e 3º do Decreto 16.098/94; e Artigos 62 e 63 da Lei nº 4.320/64

A segunda irregularidade à qual o ora defendente, Sr. Rodrigo Delmasso, foi chamado a responder na Decisão nº 4998/2012 dessa Corte de Contas refere-se à liquidação das despesas em suposta violação aos artigos 52, incisos I e II, e 54, §§ 2º e 3º do Decreto 16.098/94, e artigos 62 e 63 da Lei nº 4.320/64.

Como visto, a primeira irregularidade apontada refere-se à atestação das Notas Fiscais  171, 172, 179 e 180.

Não há que se falar em irregularidade na liquidação das despesas decorrentes de falhas na atestação das Notas Fiscais (fase da liquidação), pois todos os serviços foram devidamente acompanhados e fiscalizados pela executora do contrato, desde o início da prestação dos serviços, e somente após a constatação da efetiva prestação dos serviços, que as notas fiscais foram atestadas.

No tocante ao citado fato de que em março de 2009 teria sido realizado o pagamento de cerca de 1/6 do valor total do Contrato nº 010/2009, inclusive para cobertura de despesas realizadas sem cobertura contratual, não se verifica motivo para a realização de TCE ou penalização do ora defendente.

O fato de, nos primeiros meses, se ter gastado quase 1/6 do valor total do contrato não configura qualquer irregularidade. 

Os gastos eram realizados em conformidade com o número de estruturas montadas. Se, no início, houve um número maior de eventos, há um número maior de pagamentos por essas estruturas físicas montadas. E isso não representa qualquer ilegalidade. 

Quanto à alegada realização de despesa sem cobertura contratual, já se explicou anteriormente que o início dos serviços antes da assinatura do contrato foi necessário em razão do princípio da eficiência.

Ademais, não ocorreu qualquer prejuízo ao erário conforme já demonstrado, principalmente porque a empresa que prestou os serviços já tinha seus preços registrados em Atas de Registro de Preços junto à Central de Compras da SEPLAG/DF, estando habilitada para a prestação desses serviços.

De qualquer forma, o que se verifica é que todos os gastos realizados corresponderam aos serviços efetivamente prestados. O crédito era líquido e certo, atestado formalmente pelos executores e, portanto, passível de pagamento. 

Ademais, insta destacar que todos os créditos pagos foram liquidados exatamente da forma estabelecida no artigo 63 da Lei nº 4.320/64, pois:

- Foi verificada a origem e o objeto de cada um dos pagamentos (§ 1º, inciso I);
- Estabeleceu-se o valor a ser pago para cada caso (§ 1º, inciso II);
- Estava definido de maneira incontestável quem era o credor (§ 1º, inciso III);
- A liquidação de cada um desses créditos estava baseada no Contrato nº 010/2009 (§ 2º, inciso I);
- Cada pagamento foi precedido da respectiva nota de empenho (§ 2º, inciso II);
- Todos os pagamentos foram precedidos da comprovação da entrega do material e execução dos serviços contratados, devidamente atestadas pelos executores (§ 2º, inciso III).

No tocante ao cumprimento do inciso II do § 2º do artigo 63 da Lei nº 4.320/64, verifica-se que constam nos autos cópia de apenas algumas das várias notas de empenho emitidas regularmente durante a excução do Contrato nº 010/2009

Mas a própria Unidade Técnica já afirmou que verificou nos autos originais a existência de todas as notas de empenho necessárias, como informado no Relatório de Inspeção nº 2.2016.12:
Dessa forma, neste procedimento fiscalizatório, analisamos todos os pagamentos constantes do volume 1 o 14º do Processo nº 430.000020/2009, que englobou pagamentos de janeiro de 2009 a outubro de 2010, totalizando 82 nostas fiscais no montante de R$ 40.334.416,45, fls. 389. Constatamos que todas as notas fiscais foram pagas, à exceção da Nota Fiscal nº 270, de 17/04/2009, no valor de R$ 300.000,00, cuja ordem bancária não foi localizada.

Quanto ao atendimento do disposto no inciso III desse mesmo dispostivio legal, também se verifica que um equívoco na montagem do presente processo levou à conclusão equivocada de que não haveria prova da execução dos serviços para todos os pagamentos. 

Isso porque, como já admitiu a Unidade Técnica, sua análise não levou em consideração a totalidade dos documentos produzidos durante a execução do Contrato nº 010/2009, sob o argumento de que sua quantidade seria muito grande (item 18 do Relatório de Inspeção nº 2.2016.12):
Também dificulta a análise do Processo nº 430.000.020/2009 o fato de ele ser formado por 14 volumes numerados e mais 357 pastas de cerca de 300/400 páginas sem numeração sequencial que fazem parte de referido processo, o que levaria muito tempo para ser analisada essa documentação, incompatível com o prazo concedido para a realização deste trabalho. Dessa forma, somente no âmbito de procedimento próprio de apuração, como na TCE proposta, é que será possível precisar o valor do prejuízo.

Assim, não há como se afirmar que não teria havido prova da execução da totalidade dos serviços.

Importante destacar que para cada pagamento, havia um Relatório Parcial de Execução, confeccionado pelos executores, a exemplo dos constantes às fls. 250/252, 268/270, 285/288, 314/316, todas do Anexo I (Doc. 17).

Existem, por óbvio, vários outros relatórios nos autos originais do processo nº 430.000020/2009, mas que não foram acostados aos presentes autos.

Dessa forma, nota-se que a liquidação dos créditos que foram pagos foi realizada seguindo-se à risca a literalidade do artigo 63 da Lei nº 4.320/64, inexistindo qualquer irregularidade quanto a isso.

Ao receber essa documentação devidamente atestada pela comissão de executores nomeada para o caso, nada mais poderia se exigir do ora defendente, do que autorizar a realização desses pagamentos.

Não se vislumbra, consequentemente, o descumprimento dos artigos 52, incisos I e II, e 54, §§ 2º e 3º do Decreto 16.098/94, e artigos 62 e 63 da Lei nº 4.320/64, e inexiste, consequentemente, razão para a instauração de TCE no presente caso.

D) Da Contratação do Instituto Alter Ego sem prévia Licitação  - descumprimento aos Artigos 2º, Parágrafo único, 26, Parágrafo único, incisos I, II e II, da Lei nº 8.666/93

Outro suposto ilícito que o ora defendente foi chamado a responder na Decisão nº 4998/12 do TCDF diz respeito à alegada inobservância aos artigos 2º, parágrafo único, 26, parágrafo único, incisos I, II e II, da Lei nº 8.666/93, quando da contratação do Instituto Alter Ego. 

Para demonstrar a inexistência de qualquer desrespeito aos dispositivos legais supratranscritos, cabe primeiramente realizar um breve relato de como se deu a parceria com o Instituto Alter Ego.

Como observado pela própria Unidade Técnica em seu Relatório de Inspeção nº 2.0116.11, às fls. 166/201, o Termo de Parceria nº 001/2008 (Doc. 18) foi celebrado com o Instituto Alter Ego, em 12/11/2008, para que essa instituição ficasse responsável por ministrar os cursos de qualificação profissional previstos no Programa A-Tenda do Trabalhador. 

Repita-se, esse Termo de Parceria não previa o repasse de verbas entre as partes, ou seja, era gratuito.

Pois bem. O primeiro argumento lançado pelo Diretor da DIACOMP sobre a suposta estranheza do fato de o IAE ter resolvido prestar seus serviços de forma gratuita não merece maiores considerações. 

Trata-se de dúvida sucitada sem quaisquer fundamentos e de forma subjetiva.

Importante destacar que, pelo simples fato do referido Instituto Alter Ego tratar-se de uma OSCIP, não há que se falar em “estranheza” quanto à gratuidade na prestação dos serviços objeto do Termo de Parceria firmado com esse Instituto.

Isso porque, a qualificação de uma pessoa jurídica sem fins lucrativos como OSCIP, somente se dará quando seus objetivos sociais atenderem ao menos uma das seguintes finalidades:

Art. 3o A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o princípio da universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades:
I - promoção da assistência social;
II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei;
IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei;
V - promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;
VII - promoção do voluntariado;
VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;
XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo.

Assim, considerando que dentre as finalidades de uma OSCIP está a promoção gratuita de educação, não há que se falar em estranheza na gratuidade dos serviços prestados pelo Instituto Alter Ego - IAE.

Além disso, destaca-se que a gratuidade na prestação dos serviços pelo Instituto Alter Ego apenas beneficou à Administração Pública, haja vista que esta recebeu a prestação de um serviço social de interesse público, sem quaisquer gastos ao erário. 

Igualmente, não há que se falar em burla ao princípio da licitação devido à celebração de parceria com essa OSCIP, conforme aduzido pelo Diretor da DIACOMP.

Sobre o tema vale transcrever os ensinamento do Prof. Gustavo Henrique Justino de Oliveira :

A Lei federal 8.666, de 21 de junho de 1993, ao regulamentar o artigo 37, XXI da Constituição de 1988, definiu normas gerais de licitação e contratos da Administração pública direta e indireta da Uniao, Estados, Distrito Federal e Municipios. 

Assim, com o objetivo de garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração pública, a Lei 8.666/93 prescreve determinados procedimentos formais a serem seguidos pelo Poder Público para a contratação, com terceiros, de obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações. 

Dessa forma, a primeira questão que importa saber refere-se à necessidade ou não de procedimento licitatório para a celebração de termo de parceria entre o Poder Público e a OSCIP. 

Nos termos do que foi acima delineado, os Termos de Parceria celebrados entre o Poder Público e a OSCIP consistem em acordos colaborativos que viabilizam a concertação administrativa. Nesse sentido, entende-se, portanto, lícito sustentar que tal mecanismo constitui um novo modelo de gestão de serviços públicos. 

Optando, pois, o Poder Público pela parceria com a iniciativa privada para a promoção do desenvolvimento nacional, resta claro que o parceiro privado estará em uma posição distinta das situações ocupadas pelo particular enquanto mero fornecedor de bens e serviços, ou mesmo delegatário para a execução de serviços públicos nos termos e na forma em que a Administração determinar. 

Além disso, o objeto do Termo de Parceria refere-se necessariamente a uma das finalidades constantes do já mencionado art. 3° da Lei das OSCIP, cujo rol exemplifica uma série de serviços públicos sociais e promoção dos direitos fundamentais. A atuação das OSCIPs, portanto, dirige-se diretamente ao atendimento do interesse público e não ao atendimento de uma necessidade da Administracao pública.

Assim, o Termo de Parceria configura nova forma jurídica de ajuste, a qual formaliza parcerias entre o setor público e o Terceiro Setor, visando promover o desenvolvimento dos indivlduos, da sociedade e do país. 

Nesse sentido, fica evidente a inaplicabilidade da Lei de Licitações para a celebracao de Termo de Parceria. Afinal, não se trata de contratação administrativa, mas de uma nova modalidade de acordo administrativo, cujo objetivo consiste em fomentar a prestação de serviços públicos sociais e a promoção de direitos fundamentais por entidades privadas não lucrativas qualificadas como OSCIP. 

Tomando como base a Lei Federal nº 9.790/1999, foi firmado o Termo de Parceira com o Instituto Alter Ego, pessoa jurídica devidamente qualificada como OSCIP, conforme acima já demonstrado, cujo objeto foi a ministração de cursos de qualificação profissional na modalidade itinerante, sem quaiquer custos para a Administração Pública.

Com isso, não há que se falar em irregularidades relativas ao referido Termo de Parceira, muito menos em indícios de prejuízo ao erário, pois toda a prestação dos seviços públicos sociais foi feita de forma gratuita.

E) Da Ausência de Parecer Jurídico - descumprimento ao art. 38 da Lei nº 8.666/93

Não há que se falar em descumprimento do art. 38 da Lei nº 8.666/93, conforme restará demonstrado. O Parecer Normativo nº 0726/2008-PROCAD/PGDF, dispõe que:

Sobre a padronização nos procedimentos licitatórios, trazemos à colação o entendimento sufragado pelo Tribunal de Contas da União:
Dessa forma, ao aprovar minutas-padrão de editais e/ou contratos, a assessoria jurídica mantém sua responsabilidade normativa sobre procedimentos licitatórios em que tenham sido utilizadas.
Ao gestor caberá a responsabilidade da verificação da conformidade entre a licitação que pretende realizar e a minuta-padrão previamente examinada e aprovada pela assessoria jurídica. Por prudência, havendo dúvida da perfeita identidade, deve-se requerer a manifestação da assessoria jurídica, em vista das peculiaridades de cada caso concreto.
A despeito de haver decisões do TCU que determinam a atuação da assessoria jurídica em cada procedimento licitatório, o texto legal - parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/93 - não é expresso quanto a essa obrigatoriedade. Assim, a utilização de minutas-padrão, guardadas as necessárias cautelas, em que, como assevera o recorrente (fl. 8/9 do anexo 1), limita-se ao preenchimento das quantidades de bens e serviços, unidades favorecidas, local de entrega dos bens ou prestação dos serviços, sem alterar qualquer das cláusulas desses instrumentos previamente examinados pela assessoria jurídica, atende aos princípios da legalidade e também da eficiência e da proporcionalidade.

Como visto, o Parecer Normativo acima transcrito, opina, baseado em precendente do c. TCU, que a utilização de minutas-padrão aprovadas pela Procuradoria Geral, prescinde de nova análise da Procuradoria.

Nesse sentido, tratando-se o Contrato nº 010/2009 celebrado entre a SETRAB e o Mercado Cultural Ltda de uma minuta-padrão aprovada previamente pela Procuradoria Geral do Distrito Federal, não há que se falar em descumprimento do art. 38 da Lei nº 8.666/93.

Ressalte-se também, que essas minutas que são usadas no Distrito Federal como padrão para contratações foram aprovadas também por meio do Decreto nº 23.287/02:

Art. 1º - Ficam aprovados os Termos-Padrão, em anexo, destinados à declaração de instrumentos de ajuste a serem utilizados pela Administração Pública.
Note-se que a própria ementa do Contrato nº 010/2009, refere-se à minuta Padrão nº 12/1996: (Doc. 20)

Contrato de Prestação de Serviços para realização do Programa A-TENDA TRABALHADOR 2009, n° 010/2009 entre o Distrito Federal por meio da Secretaria de Estado Trabalho e a empresa MERCADO CULTURAL LTDA, nos termos do Padrão nº 12/1996.

Portanto, em se tratando da adoção de uma minuta-padrão previamente aprovada pela PGDF, segundo o disposto no Decreto nº 23.287/02, não há que se falar em imprescindibilidade de novo parecer da PGDF acerca do Contrato nº 10/2009.

Não obstante, caso essa c. Corte de Contas entenda que, ainda assim, a minuta do contrato deveria ter sido submetida à análise da PGDF, o que se admite apenas para argumentar, essa responsabilidade não caberia ao ora defendente.

Isso porque, como é cediço, os pregões que deram origem às Atas de Registro de Preço, que a SETRAB figurava como órgão participante, foram realizados pela Central de Compras da SEPLAG/DF, sendo a SETRAB somente um órgão participante da correspondente Ata de Registro de Preços, como esclarecido no Ofício nº 402/2009-UAG/SETRAB, de 29.07.2009. (Doc. 21)

Portanto, era responsabilidade da Central de Compras da SEPLAG enviar as minutas contratuais à PGDF, e não dos órgãos participantes.

Por outro lado, observa-se que o processo de contratação do Mercado Cultural, no que era pertinente à SETRAB, foi devidamente analisado pelo órgão jurídico daquela Secretaria de Estado, conforme o Parecer da AJL em anexo (Doc. 22).

Dessa forma, não há que se falar em descumprimento do artigo 38 da Lei nº 8.666/93, (i) seja porque era inexigível o envio da minuta do contrato à PGDF haja vista a utilização de minuta-padrão previamente aprovada; (ii) seja porque a responsabilidade de enviar minuta de contrato à PGDF é do órgão licitante e não do órgão participante da Ata de Registro de Preços.

F) Da Ausência de Cláusulas que definam o objeto e critérios para execução e acompanhamento do Contrato - descumprimento aos arts. 54, § 1º, e 55, incisos I e IV, da Lei nº 8.666/93.

Ressalta-se que não há qualquer dúvida quanto ao objeto do Contrato nº 010/2009, que tratou da prestação de serviços para realização do Programa A-Tenda do Trabalhador, consistente na montagem de estrutura física para os cursos previstos nesse programa.

Acrescente-se que o Projeto Básico, o Projeto Executivo e os próprios editais de licitação são parte integrantes do Contrato nº 010/2009, e todos esses instrumentos esclarecem muito bem o objeto que estava sendo contratado e que deveria ser executado.

Em momento algum houve qualquer confusão por nenhuma das partes acerca do objeto a ser executado ou das obrigações de cada um. 

Nada justifica a alegação de que o inciso I do artigo 55 da Lei nº 8.666/93 teria sido desrespeitado no caso.

Ademais, quanto ao previsto no artigo 54, § 1º, e no inciso IV do artigo 55, ambos da Lei nº 8.666/93, cumpre esclarecer que a natureza dos serviços prestados e do próprio Programa A-Tenda do Trabalhador não permitia rigidez na definição dos prazos de início e conclusão de cada curso.

Isso porque, antes da realização de cada curso, era realizada uma pesquisa na região administrativa alvo para que se definissem quais os postos de trabalho disponíveis para contratação e que, portanto, seria mais adequado para qualificação dos cidadãos dessa determinada região administrativa.

Dessa forma, como o processo de pesquisa em cada região era variável, não era possível manter-se uma rigidez muito grande no estabelecimento dos prazos de início e conclusão dos cursos em cada localidade, sob pena de se inviabilizar a efetivação desse importante Programa.

Ainda assim, o Programa A-Tenda do Trabalhador seguia, sim, cronogramas específicos que eram adaptados de acordo com as necessidades dos trabalhadores que iam ser integrados no mercado de trabalho. 

À fl. 78 do Anexo I, consta o cronograma do Programa A-Tendinha do Trabalhador, que era um ponto de divulgação e inscrições do programa A-tenda do Trabalhador (Doc. 23).

Além desse, outros cronogramas foram estabelecidos enquanto o Programa era implantado, como, por exemplo, os cronogramas contidos à fl. 81 (Doc. 24) e às fls. 299/302 (Doc. 25), todas do Anexo I, que não foram antes analisados pelos órgãos técnicos dessa e. Corte de Contas.

O cronograma à fl. 81, por exemplo, foi devidamente seguido durante a execução do Programa A-Tenda do Trabalhador, como fazem prova os Ofícios anexos a esse documento, por meio dos quais a SETRAB informava à Administração das Cidades-Satélites que o Programa seria executado naquela localidade.

Assim, temos que a execução do Programa seguiu cronogramas preestabelecidos, contudo, houve modificações nos prazos preestabelecidos - que jamais poderiam ser rígidos e imutáveis - para a correta execução do programa em benefício ao melhor interesse público.


G) Da Não indicação do Crédito correspondente à Despesa - descumprimento ao art. 55, inciso V, da Lei nº 8.666/93

Nesse ponto em particular, deve-se esclarecer que a literalidade do inciso V do artigo 55 da Lei nº 8.666/93 foi devidamente seguida no caso, já que a dotação orçamentária necessária à despesa do Contrato nº 010/2009 estava corretamente prevista em sua Cláusula Sexta do Contrato (Doc. 20):
CLÁUSULA SEXTA -Da Dotação Orçamentária
6.1 -A despesa correrá à conta da seguinte Dotação Orçamentária: I -Unidade Orçamentária: 25.101; II -Programas de Trabalho: 11.122.0100.8517.7895, 11.331.1466.2044.1090, 11.122.0100.8517.7893 e 11.331.1463.2706.7839; III -Natureza da Despesa: 33.90.39; IV -Fontes de Recursos: 100
6.2 -O empenho inicial é de R$ 22.367.032,00 (vinte e dois milhões, trezentos e sessenta e sete mil e trinta e dois reais), conforme Notas de Empenho nº 2009NE113, emitida em 19 de fevereiro de 2009, na modalidade estimativo.

Outrossim, não devem prosperar as alegações de que a utilização do Programa de Trabalho 11.122.0100.8517.7895 – Manutenção de Serviços Administrativos Gerais foi indicada de forma equivocada.

Vale ressaltar ainda que o constante no Processo nº 430.000207/2009, instaurado para suplementação orçamentária no valor de R$ 9.000.000,00, para continuação da execução do Programa A-Tenda do Trabalhador (Doc. 26). 

O mesmo ocorreu no Processo nº 430.000037/2009, instaurado para concessão de suplementação orçamentária no valor de R$ 11.107.000 para o mesmo Programa. (Doc. 27)

Ademais, restou esclarecida nos autos a razão de a prestação de serviços ter se iniciado sem a prévia realização do empenho. 

De qualquer forma, já se demonstrou também que nenhum pagamento foi realizado antes da confirmação da existência de dotação orçamentária e da emissão da competente nota de empenho.

No item 26 do Relatório de Inspeção nº 2.0116.11 (fl. 187 do Volume I) a Unidade Técnican informou que analisou todas as notas fiscais emitidas pela empresa Mercado Cultural. 

A primeira dessas notas é a de nº 171, emitida em 20.02.2012, ou seja, após a celebração do Contrato nº 010/2009 e da 1ª Nota de Empenho, o que ocorreu em 19.02.2012.

Ou seja, todos os pagamentos ao Mercado Cultural foram realizados após a celebração do contrato e da nota de empenho, sendo incabível a alegação de irregularidades relativas a esses pagamentos.

H) Da Duração do Contrato dissociada à vigência dos respectivos créditos orçamentários - descumprimento ao art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93

Nos termos da Decisão nº 4998/2012, essa c. Corte de Contas chamou o ora defendente em audiência para justificar a suposta ilegalidade consistente na prorrogação supostamente indevida do prazo de vigência do Contrato nº 010/2009.

O 2º Termo Aditivo a esse Contrato foi assinado em 12.02.2010 e teve como objeto a prorrogação do seu prazo de vigência por mais 12 meses.

Quanto a esse Termo Aditivo, afirmou o Diretor da DIACOMP que a fundamentação pelo art. 57, inciso II, da Lei nº 8666/93 foi equivocada, já que o objeto do contrato em questão não seria a prestação de serviços contínuos, e a vigência do contrato não poderia ultrapassar o exercício para o qual fora assinado.

Acrescentou que o artigo 57 em comento estabelece que a duração dos contratos ficaria restrita à vigência dos créditos orçamentários. 

No seu entendimento, a exceção prevista no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93, diz respeito apenas aos serviços executados de forma contínua, mas, segundo seu entendimento, o Contrato nº 010/2009 não se enquadraria nessa definição.

Logo, o Contrato nº 010/2009 não poderia ter ultrapassado o exercício no qual foi assinado e não poderia ter sido prorrogado.

O referido artigo assim dispõe:

Art. 57.  A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
(...)
II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

Data maxima venia, o entendimento exposto pelo il. Diretor da DIACOMP mostra-se equivocado.

Isso porque, os serviços contratados junto à empresa Mercado Cultural tinham sim caráter contínuo. 

Nesse sentido, aplica-se ao Contrato nº 010/2009 o disposto no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93.

De fato, o objeto do contrato em questão não pode ser confundido com mera compra de materiais ou com a prestação de serviços pontuais. 

O objetivo do Contrato nº 010/2009 era a prestação de serviços de montagem de estruturas físicas nas quais seriam realizados os cursos do Programa A-Tenda do Trabalhador, além dos serviços rotineiros da SETRAB.

Esse programa governamental, por sua vez, não representava algo pontual, era uma política perene e contínua de qualificação de trabalhadores, consistindo na materialização de um dos principais fins para o qual foi criada a Secretaria de Estado do Trabalhador. 

Rememore-se o que a Unidade Técnica afirmou sobre as características desse Programa:
Programa A-Tenda Trabalhador tinha como objetivo principal proporcionar a população do Distrito Federal acesso as ações da SETRAB, de modo a ampliar a inserção do trabalhador no mercado de trabalho, bem como promover maiores oportunidades de emprego, trabalho e renda, por um período de 10 a 30 dias, com a implantação de três tendas por mês. Seus objetivos específicos foram (fls. 3/53 -Anexo I):

i. Oferecer cursos de qualificação profissional de acordo com a vocação da comunidade;
ii. Promover a intermediação de mão-de-obra;
iii. Possibilitar a recepção do benefício do Seguro-Desemprego de forma integrada com as demais ações da SETRAB;
iv. Ampliar as fontes de financiamento e o número de beneficiários dos programas de microcrédito;
v. Estimular a formalização dos artesãos por intermédio da emissão da "carteira do artesão";
vi. Orientar a formação de associações e cooperativas;
vii. Promover maior integração da sociedade com as ações desenvolvidas pela Secretaria.”

Nota-se que o Programa A-Tenda do Trabalhador tinha por fim precípuo aproximar a SETRAB dos cidadãos que precisavam de seus serviços. 

Tratava-se de uma Secretaria Itinerante.

Sua interrupção, portanto, comprometeria sobremaneira a prestação desses serviços públicos e frustraria o cumprimento da missão institucional da Secretaria de Trabalho do DF.

Para melhor esclarecer a definição do que seriam serviços de natureza contínua, observe-se o que afirma a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no Anexo I de sua Instrução Normativa nº 2/2008: (Doc. 28)

I – SERVIÇOS CONTINUADOS são aqueles cuja interrupção possa comprometer a continuidade das atividades da Administração e cuja necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro e continuamente

No mesmo sentido, a manifestação do Tribunal de Contas da União - TCU no Acórdão n° 132/2008, especificamente no Voto do Ministro Relator:

Sem pretender reabrir a discussão das conclusões obtidas naqueles casos concretos, chamo a atenção para o fato de que a natureza contínua de um serviço não pode ser definida de forma genérica. Deve-se, isso sim, atentar para as peculiaridades de cada situação examinada.

Na realidade, o que caracteriza o caráter contínuo de um determinado serviço é sua essencialidade para assegurar a integridade do patrimônio público de forma rotineira e permanente ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do ente administrativo, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional. 

(TCU. Acórdão n° 132/2008 – Segunda Câmara. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. Data do julgamento: 12/02/2008.)

Assim, como a realização do Programa A-Tenda do Trabalhador representava, na prática, a atuação finalística da SETRAB, decerto que era essencial e sua interrupção comprometeria a prestação de um serviço público de enorme relevância. 


I) Do Aditivo Contratual sem Justificativa - descumprimento ao art. 65, inciso I, alínea b, da Lei nº 8.666/93

Outro suposto ilícito que o ora defendente foi chamado a responder na Decisão nº 4998/12 do TCDF diz respeito à alegada inobservância ao artigo 65, inciso I, alínea b, da Lei nº 8.666/93 por ausência de fundamentação para a celebração de aditivo contratual que efetivou acréscimo ao valor do Contrato nº 010/2009

Porém, essa alegação não merece prosperar. Senão, vejamos.

Para realização do Programa A-Tenda Trabalhador 2009 foi firmado o Contrato nº 010/2009 entre a Secretaria de Estado de Trabalho e a empresa Mercado Cultural, no valor de R$ 22.367.032,00, com prazo de vigência de 12 meses, assinado em 19.02.2009.

O 1º Termo Aditivo a esse Contrato foi assinado em 12.08.2009, no valor de R$ 5.591.758,00, cujo objeto foi aumentar o valor inicialmente contratado em 25%, passando o valor total do Contrato para R$ 27.958.790,00.

No tocante especificamente à celebração do 1º Termo Aditivo do Contrato nº 010/2009, alega o Diretor da DIACOMP as supostas inconsistências:

Não teria tido a preocupação na elaboração de projeto descrevendo as justificativas para aquele valor adicional e nem de que forma o Programa seria ampliado.

Não foi providenciada planilha de custos, de modo a justificar o valor acrescido.

O Sr. Rodrigo Delmasso teria assinado esse aditivo sem ao menos saber o que seria feito com o valor adicional.

O uso do disposto no § 1º e na alínea “b” do inciso I do artigo 65 da Lei nº 8.666/93 para fundamentar esse acréscimo seria indevido, já que não se indicou qual seria o aumento quantitativo que justificaria o acréscimo de 25%.

O art. 65 da Lei nº 8.666/93, assim dispõe:

Art. 65.  Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

(...)

b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

Equivocadamente, o il. Diretor da DIACOMP alegou que o Sr. Rodrigo Germano Delmasso Martins, em 12.08.2009, assinou o 1º Termo Aditivo ao Contrato com base apenas no documento elaborado pelo Sr. Nelson Gomes da Silva, ou seja, sem saber o que seria feito com o valor de R$ 5.591.758,00 (cinco milhões, quinhentos e noventa e um mil e setecentos e cinquenta e oito reais).

Entretanto, uma análise mais detida e compromissada dos autos permite verificar o equivoco de tal interpretação.

Ao afirmar que não teria havido a preocupação em se elaborar projeto descrevendo as justificativas para a realização do adicional de 25% sobre o valor original do Contrato nº 010/2009 e nem de que forma o Programa seria ampliado, percebe-se que não houve, maisuma vez, uma leitura da completude do Processo nº 430.000.020/2009, principalmente, do Despacho do Subsecretário de Atendimento ao Trabalhador e ao Empregador-SATE e seus anexos, constantes às fls. 1657/1666 do processo original. (Doc. 29)

Nesse despacho, restam pormenorizadas as justificativas que levaram à necessidade de acréscimo ao valor original do Contrato nº 010/2009 nos limites da lei, nos seguintes termos:

Citando alguns números, observamos que nos sete primeiros eventos do Programa A-Tenda trabalhador realizado neste ano, tivemos um total de 79.502 inscritos para atendimento, sendo que deste universo, 46.337 são de pessoas que se inscreveram e não conseguiram fazer os cursos de qualificação oferecidos por nós no desenvolvimento deste referido programa, tendo a nossa mobilização cadastrado somente 18.273,ou seja, a procura espontânea superou em muito o próprio cadastramento realizado através de nossa mobilização. Deste universo, por conta, infelizmente, da pequena oferta que estamos podendo oferecer, somente 13.366 conseguiram realizar o seu sonho de se qualificar profissionalmente, sem aqui estar citando os demais benefícios ofertados por nossa Secretaria e que o Programa A-Tenda Trabalhador tem levado à porta das comunidades carentes do Distrito Federal. Estes são números reais, são fatos inquestionáveis que por si só provam a grande procura existente por parte da comunidade aos nossos cursos, e, também a grande demanda reprimida de pessoas que se inscreveram e não puderam fazer o curso, aguardando nova oportunidade.

Contudo, não apenas a enorme demanda de cidadãos por melhor qualificação para o mercado de trabalho justificou o aumento realizado no 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 010/2009, mas também as características específicas do Programa A-Tenda do Trabalhador:

Os números demonstrados por institutos citados em reportagens locais demonstram que a politica de inserção adotada por esta Secretaria está no caminho certo, no sentido de qualificar o trabalhador para que este possa estar preparado para sua inserção ou reinserção no mercado de trabalho local. O programa A-TENDA tem muito bem desempenhado este papel relevante de qualificação. Assim, os bons números do programa aliados com a expectativa de crescimento da economia local e a geração de novos empregos reforçam a necessidade de continuarmos atendendo às comunidades de forma que, os trabalhadores estejam qualificados para ingressarem no mercado de trabalho.
O grande diferencial do programa é exatamente ir até o Trabalhador, evitando dispêndios com Transporte e Refeição e o custo de curso de qualificação que, por menor que seja, para quem está desempregado, representa impacto financeiro expressivo, e o afasta da qualificação, pois os seus custos podem representar prejuízo para o seu próprio sustento.”

Portanto, justamente a grande demanda pelo programa, aliada com a expectativa de crescimento da economia local e a geração de novos empregos justificaram o citado acréscimo de 25% ao valor original do Contrato nº 010/2009

Já a forma como o Programa seria ampliado também foi devidamente esclarecida pelo do Subsecretário de Atendimento ao Trabalhador e ao Empregador-SATE nesse Despacho: (Doc. 29)
A titulo de ilustração, cite-se por exemplo, o fato de que estarão à disposição dos moradores os cursos de auxiliar mecânico de automóvel, cabeleireiro, confeiteiro, garçom e garçonete, informática básica, manicure e pedicure, salgadeiro, recepcionista de consultório médico e dentário, além de oficinas de artesanato (escultura em cerâmica, tecelagem e reciclagem com jornal), dentre outros.

Além disso, o Programa tem o objetivo de levar os serviços da Secretaria às comunidades com pouca acessibilidad, como auxilio aos trabalhadores na inserçao no mercado de trabalho, promoção da qualificaçao profissional, estimulo ao empreendedorismo, orientaçao sobre o associativismo e cooperativismo, emissão de carteira de trabalho, seguro-desemprego, apoio ao artesanato e oferta de financiamento à micro empreendedores.

(...)

Considerando o total já executado do presente contrato e a expectativa de demanda para a realização de novas Tendas com a necessidade de execução das mesmas de forma ampliada em sua estrutura fisica para atendermos uma maior demanda nesta finalização contratual e por conta da grande repercussão e procura existente, considerando também que para podermos atender a esta grande demanda nesta fase final de Contrato se faz necessária uma readequação nas estruturas da Tenda com o consequente aumento de seus quantitativos, como constam da planilha em anexo, solicitamos em caráter de· urgência a autorizaçao de celebraçao de termo aditivo no percentual máximo previsto pela lei que é de 25%, ressaltando uma vez mais que se faz necessário qualificar novos trabalhadores para fazer face à crescente demanda existente no Distrito Federal, até porque estatisticamente, o mesmo tem um crescimento acima da média nacional.

De acordo com o Despacho acima transcrito, consta do Processo Administrativo, a planilha que especifica os quantitativos aumentados com o referido Termo Aditivo.

Nesse sentido, verifica-se que não houve a completa análise dos documentos constantes do Processo Adminsitrativo nº 430.000.020/2009, que deveriam ter sido analisados quando autorizada a inspeção por essa c. Corte de Contas.

Assim, considerando que a análise dos documentos foi apenas parcial, as conclusões da Unidade Técnica mostraram-se inconclusas e equivocadas, não merecendo, portanto, guarida por parte dessa c. Corte de Contas.



De fato, verifica-se pela numeração do processo original que os anexos ao citado Despacho, que desanuviariam as dúvidas suscitadas pelo il. Diretor da DIACOMP quanto à especificação do aumento quantitativo, não foram anexadas ao Anexo II do presente processo.

Não é de se admirar que o il. Diretor da DIACOMP e a Unidade Técnica não tenham encontrado os documentos que apresentam especificamente os aumentos quantitativos decorrentes do 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 010/2009, já que foram excluídos deste Processo – assim como vários outros documentos relevantes para a análise do presente processo.

Caso esses documentos estivessem acostados aos presentes autos e tivesse havido a análise da completude dos documentos, não restariam dúvidas de que o acréscimo de 25% foi devidamente justificado e de que ora defendente sabia exatamente como seriam aplicados esses recursos ao autorizar e assinar o 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 010/2009.

Assim, não há que se falar em qualquer irregularidade nesse particular e nem em descumprimento ao disposto no § 1º e na alínea “b” do inciso I do artigo 65 da Lei nº 8.666/93, pois o acréscimo de 25% se referiu, sim, a um aumento quantitativo no Programa A-Tenda do Trabalhador de forma devidamente justificada e dentro do limite estabelecido nesses dispositivos legais.

Portanto, não há sentido em se instaurar TCE por esse motivo, tendo em vista que a Unidade Técnica já confirmou a correta aplicação desses recursos na efetiva montagem das estruturas necessárias à realização dos cursos pretendidos no Programa A-Tenda do Trabalhador, como afirmado no Relatório de Inspeção nº 2.2016.12 às fls. 398/406, sendo incabível a alegação de quaisquer prejuízos ao erário decorrentes dos presentes autos.

"conhecereis a verdade é a verdade vos libertará"


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